Gericht: Verwaltungsgericht Berlin
Entscheidungsdatum: 12.06.2008
Aktenzeichen: 29 A 63.08
Entscheidungsart: Urteil
eigenes Abstract: Die Bundesrepublik Deutschland klagt gegen einen Bescheid des Bundesamtes für zentrale Dienste und offene Vermögensfragen, mit dem ein Bestand militärhistorischer Bücher dem Bundesland Mecklenburg-Vorpommern zugeordnet wurde. Der Bund behauptet, dass er gemäß Art. 21 Einigungsvertrag selbst Eigentümer der Bücher geworden sei. Das Gericht bestätigt diese Rechtsauffassung.
Tenor
Der Bescheid des Bundesamtes für zentrale Dienste und offene Vermögensfragen vom 10. April 2007 wird aufgehoben.
Die Klägerin trägt die Kosten, die durch die Anrufung des unzuständigen Verwaltungsgerichts Potsdam entstanden sind. Im Übrigen tragen die Beklagte und die Beigeladene ihre außergerichtlichen Kosten selbst sowie die außergerichtlichen Kosten der Klägerin zu je ½.
Die Revision wird nicht zugelassen.
Tatbestand
Mit der Klage wendet sich die Bundesrepublik Deutschland, vertreten durch das Bundesministerium der Verteidigung, gegen einen Bescheid, mit dem ein Bestand militärhistorischer Bücher dem beigeladenen Land Mecklenburg-Vorpommern zugeordnet worden ist, und macht geltend, der Bund selbst sei gemäß Art. 21 Abs. 1 des Einigungsvertrages (EV) Eigentümer dieser Bücher geworden.
Das beigeladene Land Mecklenburg-Vorpommern beantragte im Mai 2003 die Vermögenszuordnung von zunächst ca. 2060 Titeln militärgeschichtlicher Literatur. Nach Überprüfungen wurde dieser Antrag unter dem 10. Mai 2006 auf 43 Werke vorläufig beschränkt, deren Herkunft aus Landesbesitz eindeutig nachgewiesen werden kann. Diese Bücher waren durch Befehl Nr. 4 des Alliierten Kontrollrats zur „Einziehung von Literatur und Werken nationalsozialistischen und militaristischen Charakters“ vom 13. Mai 1946 aus dem Mecklenburgischen Geheimen und Hauptarchiv der Landesbibliothek Mecklenburg-Vorpommern eingezogen und in die Zentralbibliothek nach Ostberlin verbracht worden. Über die historische Abteilung der kasernierten Volkspolizei gelangten die Buchtitel in das 1958 gegründete Deutsche Institut für Militärgeschichte (MGI) nach Potsdam. Das MGI gehörte zu den großen Fachbibliotheken der NVA. Die Bücher befinden sich heute im Militärgeschichtlichen Forschungsamt der Bundeswehr (MGFA), welches nach der Wiedervereinigung mit dem MGI vereinigt und samt seiner Bibliothek nach Potsdam umgezogen ist. Dem Zuordnungsantrag waren umfangreiche, langjährige, aber letztlich erfolglose Bemühungen um eine Einigung vorausgegangen.
Mit Bescheid vom 10. April 2007 ordnete das Bundesamt für zentrale Dienste und offene Vermögensfragen (BADV) – Dienstsitz Cottbus – den in Rede stehenden Literaturbestand dem Land Mecklenburg-Vorpommern zu. Zur Begründung wurde im Wesentlichen ausgeführt: Eine Restitution nach Art. 21 Abs. 3 EV scheide wegen nicht fristgemäßer Anmeldung eines solchen Anspruchs aus. Bei den Büchern handele es sich unstreitig um Verwaltungsvermögen. Dieses habe am Stichtag 1. Oktober 1989 und auch am 3. Oktober 1990 einer Verwaltungsaufgabe gedient, die nach der Kompetenzordnung des Grundgesetzes dem beigeladenen Land zukomme. Denn die Regelungsmaterie der „landes-(militär) geschichtlichen Forschung“ sei ausschließlich dem Land zugewiesen, wohingegen der Bundeswehrverwaltung nach Art. 87 b GG die Ausbildung der Soldaten obliege. Eine Bundeskompetenz als Annex oder kraft Sachzusammenhangs bedürfe nach der Rechtsprechung einer Bundeszuständigkeit, die zur Mitregelung der in Rede stehenden Ländermaterie zwinge. Dafür gebe es vorliegend keine Anhaltspunkte. Es handele sich bei den Buchbeständen um originäres und identitätstiftendes Kunst- und Kulturgut des Landes, das auch der Erforschung der Landesgeschichte diene. Kultur, Wissenschaft und Bildung aber liege in der ausschließlichen Kompetenz der Länder. Das offensichtlich für die Bundeswehr im Vordergrund stehende Interesse, die vorhandene sehr große Fachbibliothek zusammen zu halten, könne nicht ausschlaggebend sein, zumal mit erheblichen Abgängen nicht zu rechnen sei und die Zugänglichkeit der Werke für die Forschung auch unabhängig vom konkreten Standort gesichert sei.
Gegen diesen am 20. April 2007 zugestellten Bescheid wendet sich die Klägerin mit der am 18. Mai 2007 beim Verwaltungsgericht Potsdam eingegangenen Klage, von wo die Sache mit Beschluss vom 21. November 2007 an das VG Berlin verwiesen worden ist. Zur Begründung führt die Klägerin im Wesentlichen aus: Die Erforschung der Militärgeschichte sei als Annexkompetenz zur Verteidigung eine Bundesaufgabe gemäß Art. 73 Abs. 1 Nr. 1 und 87 a Abs. 1 GG. Annex könne auch Statistik oder Forschung, soweit sie sich auf eine dem Bund zugeteilte Materie beschränken, sein. Zwar sei die Reichweite solcher ungeschriebenen Kompetenzen im Bereich der Kulturhoheit der Länder im Einzelnen streitig. Unstreitig aber sei die Zuständigkeit des Bundes für solche kulturellen Angelegenheiten, die ihrer Natur nach nur vom Bund wahrgenommen werden können wie die Repräsentation des Gesamtstaates einschließlich der gesamtstaatlichen Darstellung und Dokumentation der deutschen Geschichte, sowie die Darstellung der deutschen Militärgeschichte in den Museen und militärhistorischen Sammlungen der Bundeswehr. Dies habe 2003 die Föderalismuskommission in ihrem Eckpunktepapier festgestellt. Militärhistorische Grundlagenforschung, die historische Bildung der Soldaten und die historische Fachberatung und Information amtlicher Stellen und der Öffentlichkeit würden einen „unauflösbaren Dreiklang“ bilden, dem das MGFA als zentrale Einrichtung diene. Das MGFA besitze eine Scharnierfunktion zwischen Bundeswehr, Wissenschaft und Öffentlichkeit, deren effektiver Wahrnehmung die Bibliotheksbestände dienten. Entsprechend heiße es in der Stellungnahme des Wissenschaftsrat vom 19. Mai 2006: Das MGFA als bundesweit einzige militärhistorische Forschungseinrichtung ergänze insgesamt auf hohem wissenschaftlichen Niveau die geschichtswissenschaftliche Forschung an deutschen Universitäten und außeruniversitären Forschungseinrichtungen und leiste damit einen wichtigen Beitrag der Geschichtswissenschaft. Es erfülle hoheitliche Aufgaben, deren Erledigung in einer Ressortforschungseinrichtung des Verteidigungsministeriums richtig angesiedelt sei. In der Empfehlung des Wissenschaftsrats vom 26. Januar 2007 werde ausgeführt, das MGFA stelle einen der Modellfälle für die Verknüpfung von staatlicher Aufgabenerfüllung mit Forschung und Entwicklung dar. Darauf, ob die Bücher früher der Wissenschaft und Kultur des Landes gedient hätten, komme es nicht an.
Die Klägerin beantragt, den Bescheid des Bundesamts für zentrale Dienste und offene Vermögensfragen vom 10. April 2007 aufzuheben.
Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen.
Sie hält der Klage in Ergänzung zum Bescheid entgegen: Entgegen der Ansicht der Klägerin habe der Bescheid nicht die Bundeskompetenz für die allgemeine militärhistorische Grundlagenforschung verneint. Vielmehr sei lediglich auf die Landesmilitärgeschichte als Teil der landesgeschichtlichen Forschung abgestellt worden, welche allein dem Land zustehe. Die Zweckbestimmung zur Grundlagenforschung der konkret in Rede stehenden Bücher sei nicht erkennbar. Im Übrigen seien die Bücher dem Land durch eine rechtsstaatswidrige Maßnahme abhanden gekommen.
Der Beigeladene beantragt, die Klage abzuweisen.
Er hält den Bescheid für rechtmäßig. Es fehle an der tatbestandlich vorausgesetzten Unmittelbarkeitsbeziehung zwischen dem Buchbestand und der Verwaltungsaufgabe Landesverteidigung bzw. Ausbildung der Soldaten. Es sei schon zweifelhaft, ob die konkreten Bücher in der DDR der Ausbildung von Soldaten gedient haben können oder ob sie nicht vielmehr nur gelagert und gerade von der Öffentlichkeit ferngehalten worden sind. Es sei nämlich maßgeblich, welche Verwaltungsaufgabe seinerzeit aus Sicht der DDR wahrgenommen worden ist. Dies sei hier allenfalls die militärhistorische Forschung, nicht aber die Ausbildung von Soldaten gewesen. Selbst wenn dies aber der Fall gewesen wäre, so hätten die Bücher jedenfalls nicht unmittelbar dieser Aufgabe gedient. Denn es sei eine Reihe von Zwischenschritten erforderlich, bevor die Bücher in Lehrmaterial einfließen könnten.
Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts seien ungeschriebene Gesetzgebungskompetenzen des Bundes jedoch nur in äußerst engen Grenzen anzuerkennen. Sie bestünden zum einen, wenn nach der Natur der Sache alleine eine Bundesregelung in Betracht komme, zum anderen wenn der Bund von einer ihm ausdrücklich eingeräumten Kompetenz nicht ohne Zugriff auf eine den Ländern zustehende Materie sinnvoll Gebrauch machen könne. Diese Voraussetzungen würde für den Bereich der militärgeschichtlichen Forschung nicht vorliegen. Militärgeschichtliche Forschung, insbesondere mit Hilfe regionaler Buchbestände – wie hier -, könne ohne Weiteres durch die Länder gewährleistet werden. Dies zeige gerade der entsprechende Lehrstuhl an der Universität Potsdam. Auch wenn es sich dabei um eine Stiftungsprofessur des Bundesverteidigungsministeriums handele, so sei er eben doch bei der Universität angesiedelt worden. Militärgeschichtliche Forschung finde durchaus auch an weiteren Universitäten statt. Die Klägerin trage selbst vor, dass das MGFA die Forschung der Universitäten lediglich ergänze. Vorliegend aber komme es darauf an, wem die Aufgabe der Forschung grundsätzlich zustehe, nämlich dem Land. Im Übrigen widme sich das MGFA ausweislich der Angaben auf seiner Internetseite ganz überwiegend der Militärgeschichte des 20. Jahrhunderts, hier aber gehe es vorwiegend um Bücher und Quellen aus dem 19. Jahrhundert.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Streitakte sowie den Verwaltungsvorgang der Beklagten verwiesen, der vorgelegen hat und Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen ist.
Entscheidungsgründe
Die Klage ist zulässig (§ 1 Abs. 1 S. 3 und 4 VZOG). Sie ist auch begründet. Die Zuordnung an den Beigeladenen ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Rechtsgrundlage für die Zuordnung ist hier Art. 21 Abs. 1, 2 des Einigungsvertrages (EV). Nach Abs. 1 wird das Vermögen der DDR, das unmittelbar bestimmten Verwaltungsaufgaben dient (Verwaltungsvermögen), Bundesvermögen, sofern es nicht nach seiner Zweckbestimmung am 1. Oktober 1989 überwiegend für Verwaltungsaufgaben bestimmt war, die nach dem Grundgesetz von Ländern, Gemeinden oder sonstigen Trägern der öffentlichen Verwaltung wahrzunehmen sind.
Zwischen den Parteien ist zu Recht unstreitig, dass es sich bei dem Bibliotheksbestand um Verwaltungsvermögen im Sinne dieser Vorschrift handelt. Dabei kommt es nicht darauf an, ob die Bücher – per 1. Oktober 1989 im MGI der DDR – konkret von der Armee der DDR genutzt worden sind. Konkrete Anhaltspunkte dafür gibt es auch nicht. Verwiesen werden kann insoweit lediglich auf die Angaben des MGFA auf seiner Internetseite zur Geschichte der Bibliothek, wo es heißt, dass die Bibliothek des MGI in erster Linie den wissenschaftlichen Mitarbeitern des Hauses gedient habe, aber auch für Studenten zugänglich gewesen sei. Der Beigeladene hat aber auf die nicht ganz fernliegende Möglichkeit hingewiesen, dass Bücher der hier in Rede stehenden Art zu DDR-Zeiten zu Verschlusszwecken lediglich aufbewahrt wurden. Darauf kommt es jedoch nicht an. Denn ein Gegenstand verliert seine Zugehörigkeit zum Verwaltungsvermögen nicht allein dadurch, dass er eine Zeitlang nicht genutzt wird; hinzukommen muss vielmehr eine auf diese Rechtsfolge abzielende Entscheidung einer hierzu verfügungsberechtigten Stelle (BVerwG, Beschluss vom 25. Mai 2001 – 3 B 30.01 – Buchholz 111, Nr. 45 zu Art. 21 EV). Daran fehlt es hier. Die Bücher blieben jedenfalls Bestand der Bibliothek und standen zumindest abstrakt den Nutzern dieser Einrichtung zur Verfügung. Dies genügt für die Einordnung als Verwaltungsvermögen.
Soweit der Buchbestand unmittelbar Verteidigungszwecken gedient hat, fällt dies unstreitig in die alleinige Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenz des Bundes (Art. 73, 87 a und b GG). Dem kann letztlich auch nicht die fehlende Unmittelbarkeit entgegengehalten werden. Zwar bedürfen historische Originalquellen und historische Abhandlungen der Bearbeitung, bevor sie – z.B. als Lehrbücher – in die Ausbildung einfließen können. Jedoch kommt im Bereich der militärischen Schulung durchaus auch die unmittelbare Heranziehung historischer Quellen vor wie das Beispiel in dem Beschluss des Wehrdienstsenats des Bundesverwaltungsgerichts vom 10. August 1983 (1 WB 64.82 – Juris) zeigt. Allerdings ist hier – wie oben schon angedeutet – unsicher, ob der Buchbestand per 1. Oktober 1989 in der DDR derartigen Zwecken diente, worauf es im Rahmen von Art. 21 Abs. 1 EV allein ankommt (vgl. BVerwG, Beschluss vom 28. Oktober 1996 – 3 B 149.96 – und Urteil vom 11. November 1999 – 3 C 34.98 – Buchholz 111 Nrn. 17 und 37 zu Art. 21 EV).
Aber auch, wenn die Bücher zu diesem Zeitpunkt allein für die militärhistorische Forschung zur Verfügung standen, so handelt es sich dabei nicht um eine Verwaltungsaufgabe, die im Sinne von Art. 21 Abs. 1 EV nach dem Grundgesetz vom Land wahrzunehmen ist.
Zwar obliegt die Forschung grundsätzlich den Ländern, die diese Aufgabe in erster Linie durch ihre Hochschulen erfüllen. Auch trifft es zu, dass die Ausdehnung der dem Bund zugewiesenen Kompetenzen als Annex oder kraft Sachzusammenhangs grundsätzlich restriktiv zu handhaben ist (vgl. dazu ausführlich die von den Beteiligten erörterten Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts vom 27. Oktober 1998 – 1 BvR 2306 u.a./96 – BVerfGE 98, 265/299 und des Bundesverwaltungsgerichts vom 10. Dezember 1996 – 1 C 33.94 – DVBl. 1997, 954). Jedoch ist eine so genannte Annexkompetenz dort anerkannt, wo die Wissenschaft für die Ausübung anderer Kompetenzen in Dienst genommen wird, also im Bereich der so genannten Ressortforschung (Trute in von Mangoldt/Klein/Starck, Kommentar zum Grundgesetzt, 5. Aufl. 2005, Rnr. 82 zu Art. 83 m.w.N.). Dabei ergibt sich bei der Ressortforschung eine relativ weite Ausdehnung der Kompetenz ins Vorfeld konkreter Maßnahmen hinein, wobei andererseits der funktionale Bezug zur eigentlichen Sachkompetenz erhalten bleiben muss (Trute, a.a.O., insbesondere Fußnote 2.26). Aufgrund der genannten Alleinkompetenz des Bundes für die Verteidigung darf dieser also in diesem Bereich auch forschend tätig werden. Mit der militärhistorischen Forschung, wie sie das MGFA betreibt, wird auch zweifellos nicht der Rahmen einer solchen zulässigen Ressortforschung überschritten. Wie in der mündlichen Verhandlung, an der Vertreter des Forschungsamtes teilgenommen haben, nochmals deutlich geworden ist, dient die Arbeit des Instituts ganz konkret der Erfüllung der Aufgaben einer Armee im demokratischen Verfassungsstaat. Neben rein fachlichen Erkenntnissen, etwa über militärische Taktiken und Manöver, und der schlichten Sammlung militärhistorischer Tatsachen soll das MGFA gerade auch an einer – kritischen/positiven – Traditionsbildung der Bundeswehr mitwirken und ist Teil des Konzepts der inneren Führung (vgl. das Leitbild des Instituts auf dessen Internet-Seite). Dabei beschränkt sich das Amt nicht auf das 20. Jahrhundert, auch wenn hier ein Schwerpunkt liegt. Dies hat der Abteilungsleiter Forschung des MGFA in der mündlichen Verhandlung anschaulich dargestellt. Es werden hier somit Aufgaben erfüllt, die im Sinne von Art. 21 Abs. 1 EV nicht (allein) vom Land wahrzunehmen sind. Schon der Wortlaut der Norm gebietet daher die Zuordnung an den Bund. Darüber hinaus folgt dies hier auch aus dem funktionalen Sinnzusammenhang der Norm, da die in Rede stehenden Buchbestände eben schon in der DDR bei einer zentralen Einrichtung angesiedelt waren und sich auch danach bis heute in einem Institut der Bundeswehr befinden. Im Übrigen würde sich auch bei Bejahung einer (alleinigen) Landeskompetenz für militärhistorische Forschung keine Zuordnung an den Beigeladenen, sondern an das Land Brandenburg ergeben.
Nicht tragfähig ist dagegen nach Auffassung der Kammer der von der Beklagten gewählte Ansatz, den Verwaltungszweck so zu verengen, dass ein regionaler Bezug entsteht. Abgesehen davon, dass nicht alle der 43 Bücher sich vom Titel her regional zuweisen lassen, lässt sich militärhistorische Forschung nicht sinnvoll in Grundlagenforschung bzw. den Gesamtstaat betreffende Forschung einerseits und regionale militärgeschichtliche Untersuchungen anderseits aufspalten. Dies gilt in Deutschland schon deshalb, weil bis 1871 ohnehin, aber auch danach noch bis 1919 formal kein einheitliches Reichsheer bestand, es also auch keine „Reichsmilitärgeschichte“ geben kann, vielmehr die Einbeziehung der regionalen Quellen zwingend erforderlich ist. Darüber hinaus ist eine derartige Differenzierung aber auch unpraktikabel. Denn es lässt sich nicht in jedem Einzelfall feststellen, welchem Gebiet ein Buch dient. Insbesondere sind etliche Titel, obwohl landesgeschichtlicher Natur, zugleich geeignet, bei der Grundlagenforschung Berücksichtigung zu finden. Entgegen gelegentlichen Andeutungen des Bundesamtes und der Beigeladenen verhält es sich auch keineswegs so, dass die Bücher per 1. Oktober 1989 allgemein der Landeskultur oder der Landesgeschichte dienten. Insoweit ist vielmehr der militärhistorische Charakter der Werke eindeutig. Sonst wären sie auch nicht im militärgeschichtlichen Institut der NVA eingestellt worden, sondern wären schon zu DDR-Zeiten in die Regionen zurückgegeben worden. Auf die „Rechtsstaatswidrigkeit“ der Weggabe der Literatur im Jahr 1946 kommt es im Rahmen der hier allein zu entscheidenden Zuordnung nicht an. Insofern hätte eine Restitution nach Art. 21 Abs. 3 EV durchgegriffen, die vom Beigeladenen aber unstreitig nicht rechtzeitig beantragt worden ist.
Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 und 3 VwGO, § 17 b Abs. 2 Satz 2 GVG, wobei auch dem Beigeladenen anteilig Kosten aufzuerlegen waren, weil dieser einen Antrag gestellt hat.
Die Berufung ist ausgeschlossen (§ 6 Abs. 1 Satz 2 VZOG). Die Revision war nicht zuzulassen, da keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Zulassungsgründe vorliegt.
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