Gericht: Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg
Entscheidungsdatum: 21.06.2018
Aktenzeichen: OVG 60 PV 4.17
Entscheidungsart: Beschluss
eigenes Abstract:
Ein Referatsleiter für das Referat „Pflichtexemplare“ an der Zentral- und Landesbibliothek Berlin erhob Beschwerde beim Personalrat gegen die Umstrukturierung der Bibliothek, wodurch Aufgabenbereiche von seinem Referat entzogen wurden, zeitgleich wurden dem Referat neue Aufgaben zugewiesen. Dieser Entzug der Aufgabengebiete hätte die Zustimmung des Personalrates erfordert. Nachdem in erster Instanz das Verwaltungsgericht Berlin dem zugestimmt hatte, widerlegt nun das Oberlandesgericht Berlin dieses Urteil.
Instanzenzug:
Verwaltungsgericht Berlin, 09.03.2017 – 62 K 5.16 PVL
Leitsatz
Organisationsmaßnahmen des Dienststellenleiters fallen nicht in den Schutzbereich des § 44 PersVG BE
Tenor
Auf die Beschwerde des Beteiligten wird der Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 9. März 2017 geändert. Der Antrag des Antragstellers in der Fassung vom heutigen Tage wird zurückgewiesen.
Die Rechtsbeschwerde wird nicht zugelassen.
Gründe
Der Beteiligte wendet sich gegen die im angefochtenen Beschluss getroffene Feststellung, es verstoße gegen § 44 Halbs. 2 PersVG Berlin, dass er dem Personalratsmitglied und Referatsleiter K… gegen dessen Willen und ohne die Zustimmung des Antragstellers die Tätigkeitsbereiche „Medieneinarbeitung“ und „Erfassen der Exemplare“ entzogen habe.
Herr K… gehört dem Antragsteller als ordentliches Mitglied und Vorstandsmitglied für die Gruppe der Beamten seit 2012 an. Er ist Diplom-Bibliothekar, in Besoldungsgruppe A 11 (Bibliotheksamtmann) eingestuft und Leiter des Referats 4D „Pflichtexemplare“ bei der Zentral- und Landesbibliothek Berlin (ZLB). Die ZLB ist eine rechtsfähige Stiftung des öffentlichen Rechts und Dienststelle im Sinne des Personalvertretungsgesetzes. Zu ihren Aufgaben gehört u.a. die Durchführung des Pflichtexemplargesetzes, nach dem Verleger von mittels eines Vervielfältigungsverfahrens hergestellten und zur Verbreitung bestimmten Texten, die in Berlin verlegt werden, unaufgefordert und innerhalb von zwei Wochen nach Erscheinen ein Pflichtexemplar unentgeltlich in handelsüblicher Form an die ZLB abzuliefern haben. Zu den Aufgaben des Referats 4D gehört neben der bibliothekarischen Bearbeitung der eingegangenen Medien auch das Einfordern ausstehender Pflichtexemplare und gegebenenfalls der Erlass von Bußgeldbescheiden bei Nichterfüllung der Ablieferungspflicht. Es war in der Vergangenheit üblich, dass abhängig vom Arbeitsanfall auch andere Referate eingegangene Pflichtexemplare bearbeiteten. Das Aufgabengebiet der „Leitung Referat Pflichtexemplare“ ist im Geschäftsverteilungsplan der ZLB wie folgt beschrieben: Planung, Durchführung, Weiterentwicklung und Überwachung aller Arbeitsabläufe; Verteilung der Arbeiten mit Prioritätensetzung; Sammlung und Regelung organisatorischer Fragen; Einarbeitung neuer Mitarbeiter/innen; Erstellen gruppeninterner Arbeitsmaterialien; Dienstplan- und Urlaubskoordinierung; Betreuung und Zuweisung von Praktikant/innen; Beschaffung, Erschließung und Präsentation von Pflichtexemplaren aller Publikationsformen; Sichtung neuer Verlage und Kontaktarbeit; Mitarbeit in bibliothekarischen Gremien; Bibliothekarischer Auskunftsdienst.
Mit Schreiben vom 24. November 2015 teilte der Dienststellenleiter dem Antragsteller mit, dass im Rahmen eines neuen Personalstrukturkonzepts ab Januar 2016 die Inventarisierung und Formalerschließung aller Pflichtzugänge mit Ausnahme der Bereiche Berlin, Kommunalwissenschaften und Recht künftig nicht mehr im Referat 4D, sondern im Referat 3A vorgenommen würden. Die Umstrukturierung wurde am 18. Januar 2016 vollzogen und bedeutete für das Referat 4D: Während im Jahre 2015 67% oder 12.434 von den in der ZLB insgesamt eingegangenen 18.558 Pflichtexemplare erfasst wurden, wurden im Jahre 2016 nur noch 27% von 18.304 Pflichtexemplare erfasst, was 4.942 Exemplaren entspricht und eine Reduzierung dieser Tätigkeit um mehr als die Hälfte bedeutet.
Wegen der damit verbundenen Änderungen im Referat von Herrn … mahnte der Antragsteller eine Vorlage gem. § 44 PersVG Berlin an, soweit sein Mitglied der Maßnahme nicht zugestimmt habe. Der Beteiligte dagegen sah den Anwendungsbereich der Norm nicht als eröffnet an: Die Aufgaben der Referatsleitung würden nicht verändert. Herrn … sei kein anderer Dienstposten zugewiesen worden. Eine Zustimmung von Seiten des Antragstellers oder des Herrn K… sei daher nicht erforderlich.
Am 2. Juli 2016 hat der Antragsteller bei dem Verwaltungsgericht Berlin das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet und vorgetragen: Seinem Mitglied sei ein anderes Arbeitsgebiet übertragen worden. Da dies gegen den Willen des Personalratsmitglieds geschehen sei, bedürfe die Maßnahme der Zustimmung des Personalrats nach § 44 Halbs. 2 PersVG Berlin. Als unmittelbare Auswirkung der Umstrukturierung seien dem Referat von Herrn K… 1,5 Stellen abgezogen worden. Seine persönliche Mitarbeit bei der Bearbeitung der Pflichtexemplare habe sich zuvor auf etwa 10 bis 15 Wochenstunden belaufen. In diesem Umfang habe er nun nicht abgegebene Pflichtexemplare anzumahnen. Darüber hinaus sei auf Grund der Veränderung bei ihm zukünftig als neue Aufgabe die Prüfung einer möglichen Ausweitung der bestehenden Pflichtexemplarregelung im Land Berlin auf eBooks und andere online-Publizistik angesiedelt. Zusätzlich sei ihm als neue Aufgabe die Vorarbeit für die Einpflege der Medien übertragen worden; das betreffe das Notieren von Datensatznummern auf sogenannten Umlaufstreifen nebst Kontenzuweisung und Eintragung anderer Daten. Damit seien ihm bisher zugewiesene Tätigkeiten in einem nicht unerheblichen Umfang entzogen und dafür neue Tätigkeiten übertragen worden. Der zeitliche Umfang der Änderungen betrage mindestens ein Viertel bis ein Drittel seiner Gesamtarbeitszeit.
Der Antragsteller hat beantragt
festzustellen, dass es gegen § 44 Halbsatz 2 PersVG verstößt, dass der Beteiligte dem Personalratsmitglied und Referatsleiter K… gegen dessen Willen und ohne die Zustimmung des Personalrats die Tätigkeitsbereiche „Medieneinarbeitung“ und „Erfassen der Exemplare“ entzogen hat.
Der Beteiligte hat beantragt,
den Antrag zurückzuweisen.
Er hat gemeint, Herrn K… sei kein anderes Arbeitsgebiet übertragen worden. Lediglich die Tätigkeit „Erfassung der ablieferungspflichtigen Exemplare im Bibliothekssystem“ werde nun nicht mehr im bisherigen Umfang aller 35 Fachgebiete, sondern nur noch in 3 Fachgebieten im Referat selbst erledigt. Das Referat 4D werde sich künftig den bisherigen Aufgaben und der Weiterentwicklung des Konzepts und der Umsetzung des neuen Pflichtexemplargesetzes, also dem Eintreiben, Erschließen und Archivieren elektronischer körperloser Publikationen widmen. Dementsprechend habe sich der Anteil der Stellen in dem von Herrn K… geleiteten Referat auch nur marginal verändert. Es seien dem Referat nicht 1,5 Stellen entzogen worden. Vielmehr seien nach wie vor 3 Fachangestellte für Medien- und Informationsdienste mitsamt Stellen und gegenüber zuvor 3,5 Diplombibliothekaren mitsamt Stellen jetzt noch 3 Diplombibliothekare mitsamt Stellen im Referat angesiedelt und tätig. Eine halbe Stelle Diplombibliothekare sei abgezogen worden. Eine weitere Beschäftigungsposition ohne Stelle, die zuletzt von einem Fachangestellten für Medien- und Informationsdienste mit rund 0,25 der Arbeitszeit besetzt gewesen sei und die von vornherein bis zum 31. Dezember 2015 befristet gewesen sei, sei planmäßig nicht erneut vorgesehen und daher nicht erneut besetzt. Die geringfügige Verschiebung einer halben von insgesamt 6,5 Stellen sei bereits ein Indiz dafür, dass sich am Arbeitsgebiet des Referatsleiters nichts Wesentliches geändert habe. Es werde bestritten, dass Herr K… mit 10 bis 15 Wochenstunden selbst bei der Bearbeitung der Pflichtexemplare beschäftigt gewesen sei. Eine Mitarbeit bei der Inventarisierung und Katalogisierung wäre nicht besoldungsgerecht und werde von der Abteilungsleitung auch nicht erwartet. Ähnliches gelte für den Vortrag, Herr K… habe nach der Änderung im Umfang von 10 bis 15 Wochenstunden nicht abgegebene Pflichtexemplare anzumahnen. Als Referatsleiter habe er in eigener Verantwortung zu entscheiden, welche Vorgänge durch seine Mitarbeiter und welche durch ihn selbst bearbeitet werden. Wenn er die Entscheidung treffe, dass das Anmahnen von Publikationen durch ihn regelmäßig und nicht nur in komplizierten Fällen, wie es seiner Position und Besoldung eigentlich entspräche, bearbeitet werde, so sei dies weder angewiesen noch notwendig. Die Prüfung einer möglichen Ausweitung der bestehenden Pflichtexemplar-Regelungen im Land Berlin auf eBooks und andere online-Publizistik gehöre als Teil der „Planung, Durchführung, Weiterentwicklung und Überwachung der Arbeitsabläufe“ seit jeher zu den Aufgaben des Referatsleiters.
Mit Beschluss vom 9. März 2017 hat das Verwaltungsgericht Berlin die beantragte Feststellung getroffen und zur Begründung ausgeführt: Der zulässige Antrag sei begründet, weil der Beteiligte Herrn K…ein anderes Arbeitsgebiet im Sinne von § 44 Halbsatz 2 PersVG Berlin übertragen habe, ohne dass dieser oder der Antragsteller zugestimmt hätten. Die neue Tätigkeit stelle sich vom Standpunkt eines mit den dienstlichen Verhältnissen vertrauten Beobachters als eine „andere” dar. Dafür genüge eine Änderung der inhaltlich-funktionalen Arbeitsaufgabe, was auch in einer Entziehung von Aufgaben bestehen könne, wenn sich das Gesamtbild der Tätigkeit ändere. Die Tätigkeit als Referatsleiter könne sich dabei auch dann als eine andere darstellen, wenn sich ihre Beschreibung im Geschäftsverteilungsplan und im Anforderungsprofil nicht ändere, sondern in erster Linie die Tätigkeit der Mitarbeiter im Referat verändert werde. Ob sich das im Einzelfall so verhalte, ergebe ein Vergleich der bisherigen Aufgaben mit den neuen Obliegenheiten. Infolge der Änderung im Jahr 2016 seien im Referat 4D über die Hälfte weniger Pflichtexemplare zu erfassen gewesen als im Jahr zuvor. Das habe die Tätigkeit des Referats weg von der bibliothekarischen Arbeit hin zur Umsetzung des Pflichtexemplargesetzes verschoben. Für das Referat sei das eine „Variation gewissen Ausmaßes“ und somit auch für den Referatsleiter. Die Wertung des Beteiligten im Anhörungstermin, der Referatsleiter sei von der Änderung nur zu einem winzigen Teil betroffen, teile die Fachkammer unabhängig davon nicht, dass beiden Verfahrensbeteiligten eine eindeutige, punktgenaue Bestimmung der Anteile der jeweiligen Einzelaufgaben des Referatsleiters an seinem gesamten Aufgabengebiet nicht möglich sei. Die Aufzählung der einzelnen Aufgaben des Referatsleiters im Geschäftsverteilungsplan und im Anforderungsprofil sei nicht nach der Bedeutung oder Gewichtung gegliedert. Aber es stelle sich die Aufgabe „Verteilung der Arbeiten mit Prioritätensetzung“ schon anders dar, wenn nun weit weniger Exemplare zu erfassen seien und jetzt etwa die Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten wegen Nichtablieferung in den Vordergrund rücke. In der Beschaffung, Erschließung und Präsentation von Pflichtexemplaren aller Publikationsformen sehe die Fachkammer einen Schwerpunkt im Aufgabengebiet des Referatsleiters.
Hiergegen richtet sich die Beschwerde des Beteiligten. Er führt zur Begründung aus: An den Aufgaben des Referats 4D habe sich durch die Umstrukturierung wenig geändert. Das Verwaltungsgericht habe nicht hinreichend berücksichtigt, dass zwar die formale Erschließung der Pflichtexemplare in 32 von 35 Fachgebieten jetzt durch Fachangestellte im Referat 3A und nicht wie vorher durch Bibliothekare in Referat 4D erledigt werde, dass aber die Zuständigkeit für den Vollzug des Pflichtexemplargesetzes nach wie vor für alle 35 Fachgebiete beim Referat 4D liege. Die thematische Zuordnung von Neueingängen als Teil der Erschließung verbleibe ohnehin im Referat 4D. Die Erfassung von Pflichtexemplaren sei bei Herrn K… von Anfang an nur ein kleiner Teil seiner Gesamttätigkeit gewesen. Allein der Publikumsdienst mache bei ihm 30% aus. Schätzungsweise 90% der Gesamttätigkeit bestehe aus anderen als den hier streitigen Pflichtexemplarerfassungen, was – bei einer Reduzierung dort um etwas mehr als 50% – zu einer Änderung im Umfang von nur 5% führe. Die Arbeitsaufgaben des Referats seien gleich geblieben, hätten sich nur hinsichtlich der Menge der zu bearbeitenden Medien verändert. Dafür solle die Arbeit bei der Durchführung des Pflichtexemplargesetzes intensiviert werden, z.B. bei der sogenannten grauen Literatur. Bei Literatur, die außerhalb des Buchhandels erscheine, genügten die Herausgeber oft ihrer Ablieferungspflicht nicht. Auch wenn die Beschaffung von Pflichtexemplaren in diesem Bereich in der Vergangenheit vernachlässigt worden sei – aufgrund personeller Engpässe, die Herr K… in solchen Fällen angeführt habe -, sei sie dennoch Aufgabe des Referats 4D. Abgesehen davon fielen Organisationsmaßnahmen nicht unter die Schutzvorschrift des § 44 PersVG Berlin. Um eine solche Organisationsmaßnahme handele es sich hier. Sie diene dazu, das Referat 4D von Erfassungstätigkeiten zu entlasten, damit es sich stärker als bisher den anderen mit dem Pflichtexemplargesetz zusammenhängenden Aufgaben widmen könne. Die Verlagerung einer großen Stückzahl des Erfassungsvorgangs aus dem Referat 4D in ein anderes Referat sei Bestandteil der weitgehenden Zentralisierung aller Erfassungsvorgänge im Rahmen einer Reorganisation der Aufbau- und Ablauforganisation der ZLB aufgrund der Einführung eines neuen Konzepts zum Bestandsmanagement und diene mitnichten dazu, das Personalratsmitglied K… bei der Wahrnehmung seines Mandats und damit aus unsachlichen Gründen zu treffen oder die Personalratsarbeit zu erschweren. Von der Maßnahme seien nicht nur der Referatsleiter, sondern auch die anderen Mitarbeiter der Referate 3A und 4D betroffen. Der vom Antragsteller stets herangezogene weitere Mitarbeiter im Referat habe keine Stelle besetzt. Es sei vielmehr ein Mitarbeiter im Anschluss an den erfolgreichen Abschluss der Ausbildung überplanmäßig auf einer Beschäftigungsposition tätig gewesen. Diese sei von vornherein lediglich für die Dauer eines Jahres vorgesehen gewesen. Die Beschäftigung habe planmäßig nach Ablauf eines Jahres geendet.
Der Antragsteller hat nach Hinweis des Senatsvorsitzenden seinen Feststellungsantrag dahingehend präzisiert, das Gericht möge feststellen,
dass es gegen § 44 Halbsatz 2 PersVG verstößt, dass der Beteiligte dem Personalratsmitglied und Referatsleiter K… gegen dessen Willen und ohne die Zustimmung des Personalrats die Tätigkeitsbereiche Inventarisierung und Katalogisierung mit Ausnahme der Fachbereiche Berlin, Recht und Kommunalwissenschaft entzogen hat.
Der Beteiligte beantragt,
den Beschluss des Verwaltungsgerichts Berlin vom 9. März 2017 zu ändern und den Antrag des Antragstellers in der Fassung der Erklärung vom heutigen Tage zurückzuweisen.
Der Antragsteller beantragt,
die Beschwerde zurückzuweisen.
Er verteidigt den angefochtenen Beschluss und ergänzt sein erstinstanzliches Vorbringen: Der Aufgabenbereich „Erfassung“ habe etwa 2/3 der Tätigkeiten des Referats und damit auch für den Referatsleiter ausgemacht. Der Bereich der Erfassung werde um ca. 2/3 reduziert, was einem Wegfall von ca. 4/9 der Aufgaben entspreche. Es verbleibe neben der stark reduzierten Formalerschließung der Pflichtexemplare das Auspacken der Medien und das Fertigmachen der Pflichtexemplare aller Fachbereiche für die Weiterverarbeitung einschließlich des Einlegens eines Laufzettels, der nunmehr mit einer Kontenstruktur versehen werden müsse. Die Formalerfassung gehöre zu den typischen Aufgaben eines Diplom-Bibliothekars. Die „Umsetzung des Pflichtexemplargesetzes“ dagegen bestehe im Wesentlichen aus dem Eintreiben nicht abgelieferter Pflichtexemplare mit Hilfe von Mahnungen und der Einleitung und Durchführung von Ordnungswidrigkeitsverfahren, was aber nur bei etwa 10% aller Veröffentlichungen notwendig werde. Durch die Verringerung der Zahl der Erfassungen von Pflichtexemplaren verschiebe sich der Schwerpunkt des Referats und seines Leiters in Richtung Verwaltungstätigkeit – sachbearbeitende Tätigkeit des nicht-technischen Verwaltungsdienstes. Die „Publikumsdienste“ (30%) müssten von allen bibliothekarisch Beschäftigten des Geschäftsgang-Bereiches geleistet werden. Da gleichzeitig mit der Organisationsänderung das Personal des Referats 4D um 1,5 Stellen reduziert worden sei, gehe es nicht um eine konzeptionelle Neuausrichtung des Referats, sondern um seine Marginalisierung. Auf die Frage, ob es sich um eine Organisationsmaßnahme handele und ob sie sinnvoll sei, komme es bei Anwendung von § 44 PersVG Berlin nicht an. Wäre die gegenteilige Auffassung des Beteiligten richtig, könnte eine Dienststellenleitung einem Personalratsmitglied und Referatsleiter durch eine als Organisationsmaßnahme getarnte Maßnahme alle wesentlichen Aufgaben entziehen, die Zahl der im Referat Beschäftigten reduzieren und damit den beruflichen Status des Personalratsmitglieds beeinträchtigten, ohne dass der Schutz des § 44 PersVG Berlin greifen würde.
Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Schriftsätze der Verfahrensbeteiligten einschließlich Anlagen Bezug genommen.
II.
Die Beschwerde des Beteiligten ist begründet.
Der Feststellungsantrag des Antragstellers ist in der in der mündlichen Anhörung gewählten Formulierung zulässig. Es handelt sich um eine bloße Klarstellung des ursprünglichen Antrags. Der Beteiligte hat dem Referatsleiter K… – unstreitig – nicht, wie erstinstanzlich zur Feststellung beantragt, die „Tätigkeitsbereiche ‚Medieneinarbeitung‘ und ‚Erfassen der Exemplare‘ entzogen“, vielmehr hat er, wie nunmehr zur Feststellung beantragt, „die Tätigkeitsbereiche Inventarisierung und Katalogisierung mit Ausnahme der Fachbereiche Berlin, Recht und Kommunalwissenschaft entzogen“.
Der Feststellungsantrag ist jedoch unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat zu Unrecht eine Verletzung von § 44 Halbs. 2 PersVG Berlin festgestellt.
Nach § 44 PersVG Berlin dürfen über den Kündigungsschutz nach § 108 Bundespersonalvertretungsgesetz und § 15 Kündigungsschutzgesetz hinaus Mitglieder des Personalrats gegen ihren Willen nur versetzt oder abgeordnet werden, wenn dies auch unter Berücksichtigung der Mitgliedschaft im Personalrat aus wichtigen dienstlichen Gründen unvermeidbar ist und der Personalrat zustimmt; das gleiche gilt bei der Übertragung eines anderen Arbeitsgebietes.
Im Streit ist allein die Frage, ob dem Mitglied des Antragstellers ein anderes Arbeitsgebiet übertragen worden ist im Sinne von § 44 Halbs. 2 PersVG Berlin. Das ist nicht der Fall, weil es sich bei der Verlagerung der Formalerschließung (Inventarisierung und Katalogisierung) der Pflichtexemplare mit Ausnahme der Fachbereiche Berlin, Recht und Kommunalwissenschaft um eine vom Schutzbereich der Norm nicht erfasste Organisationsmaßnahme handelt (1) und zudem die Zuständigkeitsverlagerung, soweit sie den Referatsleiter betrifft, nicht das für die Übertragung eines „anderen“ Arbeitsgebietes erforderliche Ausmaß erreicht (2).
1. Bei dem neuen Personalstrukturkonzept des Beteiligten handelt es sich um eine Organisationsmaßnahme, die u.a. die Zentralisierung der Erschließung der Neuzugänge in einem Referat zum Gegenstand hat. Die Verlagerung der Formal-erschließung bildet einen Teil davon. Sie soll nicht mehr von Bibliothekaren des Referats 4D, sondern von Fachangestellten des Referats 3A erledigt werden. Es handelt sich hier um eine Organisationsmaßnahme, die dazu dient, das Referat 4D von Erfassungstätigkeiten zu entlasten, damit es sich stärker als bisher den anderen mit dem Pflichtexemplargesetz zusammenhängenden Aufgaben widmen kann.
Der Charakter einer Organisationsmaßnahme wird bereits daran deutlich, dass der Beteiligte die fraglichen Zuständigkeiten nicht dem Referatsleiter, Herrn K…, sondern dem Referat entzogen hat. Von der Maßnahme sind nicht nur der Referatsleiter, sondern auch die anderen Mitarbeiter der beteiligten Referate 3A und 4D gleichermaßen betroffen ohne Rücksicht darauf, ob sie dem Personalrat angehören oder nicht.
Eine solche Organisationsmaßnahme ist aus gesetzessystematischen und verfassungsrechtlichen Gründen dem Geltungsbereich von § 44 PersVG Berlin entzogen. Der Beteiligte hat dazu zu Recht auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 47 Abs. 2 BPersVG hingewiesen (vgl. Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 15. Juli 2004 – BVerwG 6 P 15.03 -, juris Rn. 22 ff.), die hier bei der Anwendung der parallelen Landesnorm herangezogen werden kann. Zwar umfasst die parallele Schutzvorschrift des Bundespersonalvertretungsgesetzes nur die Kündigung, die Versetzung und die Abordnung eines Mitgliedes des Personalrats. Da sich aber die Übertragung eines anderen Arbeitsgebietes im Sinne von § 44 Halbs. 2 PersVG Berlin in ihren Auswirkungen auf das Personalratsmitglied und seine Arbeit in der Personalvertretung in der Regel kaum von den vorgenannten Personalmaßnahmen unterscheidet und die Rechtsfolge bei allen genannten Personalmaßnahmen dieselbe ist, erscheint es gerechtfertigt, die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 47 Abs. 2 BPersVG auf § 44 PersVG Berlin zu übertragen.
§ 44 PersVG Berlin soll – wie § 47 Abs. 2 BPersVG – die ungestörte Ausübung des Personalratsamts sicherstellen und den Mitgliedern des Personalrates die für ihre Arbeit notwendige Unabhängigkeit gegenüber dienstlichen Maßnahmen geben, welche sie dauernd oder vorübergehend an der Ausübung ihres Personalratsamts hindern können. Der Schutzzweck geht dahin, jede nur mögliche Erschwerung der Ausübung des Personalratsamts auszuschließen, die letztlich eine Beeinträchtigung der unabhängigen Amtsführung bewirken kann. § 44 PersVG Berlin schützt vor Maßnahmen, die einzelne Personalratsmitglieder belasten. Ausgangspunkt ihrer Zielrichtung ist der natürliche Interessengegensatz zwischen Personalrat und Dienststellenleitung. Weil der Personalrat berechtigt ist, nach Maßgabe der gesetzlichen Bestimmungen die Zustimmung zu beteiligungspflichtigen Maßnahmen des Dienststellenleiters zu verweigern und damit deren Durchführung zu verhindern, besteht immer die Gefahr, dass sich seine Mitglieder beim Dienststellenleiter unbeliebt machen. Aus diesem Grund wird der Dienststellenleiter durch das Regelwerk in § 44 PersVG Berlin und § 15 KSchG im Interesse einer ungestörten Ausübung des Personalratsamts und zur Wahrung der Unabhängigkeit des Personalratsmitglieds gehindert, gegen dessen Person einseitig im Wege der Kündigung, Versetzung, Abordnung oder Übertragung eines anderen Arbeitsgebietes vorzugehen. Solche personellen Maßnahmen gegen Personalratsmitglieder haben eine besondere „Färbung“. Bei ihnen hegt der Gesetzgeber die generelle Besorgnis, dass sie nicht allein aus dienstlichen, dem Allgemeinwohl verpflichteten Gründen ergehen, sondern dass sie das Personalratsmitglied in Anknüpfung an die Wahrnehmung seines Mandats und damit aus unsachlichen Gründen treffen sollen oder doch können.
Eine derartige Zielrichtung fehlt organisatorischen Maßnahmen der hier in Rede stehenden Art. Die Verlagerung von Referatszuständigkeiten erfolgt – ebenso wie die in § 90 Nr. 4 PersVG Berlin genannten organisatorischen Maßnahmen der Auflösung, Einschränkung, Verlegung oder Zusammenlegung von Dienststellen oder wesentlichen Teilen von ihnen – ohne Ansehung der Person. Eine solche Maßnahme beruht auf organisationspolitischen Gründen. Mit der Amtsführung der von ihren Folgewirkungen betroffenen Personalratsmitglieder hat sie nichts zu tun. Von ihr sind die Beschäftigten der Dienststelle mit personalvertretungsrechtlichen Funktionen und diejenigen ohne derartige Funktionen in gleicher Weise betroffen.
Die Wirksamkeit organisatorischer Maßnahmen von der Zustimmung des Personalrates nach § 44 Halbs. 2 PersVG Berlin abhängig zu machen, stünde wie in dem vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall im Widerspruch zu verfassungsrechtlichen und personalvertretungsrechtlichen Grundsätzen. § 44 Halbs. 2 PersVG Berlin verschafft dem Personalrat auch im Fall der Übertragung eines anderen Arbeitsgebiets ein absolutes Vetorecht. Seine fehlende oder verweigerte Zustimmung kann nicht durch das Verwaltungsgericht ersetzt werden. Würde dem Personalrat durch Anwendung von § 44 Halbs. 2 PersVG Berlin die Möglichkeit eröffnet, die Dienststellenorganisation betreffende Maßnahmen zu verhindern, stünde dies im Widerspruch zur Grundsatzentscheidung des Gesetzgebers in § 90 Nr. 4 PersVG Berlin, der in solchen Fällen die Beteiligung der Personalvertretung auf ein Mitwirkungsrecht beschränkt hat, welches das Letztentscheidungsrecht der Dienststelle unberührt lässt (§ 84 Abs. 2 PersVG Berlin).
Nach der genannten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts stünde ein absolutes Vetorecht des Personalrats gegenüber organisatorischen Maßnahmen nicht nur im Widerspruch zum einfachen Recht, sondern auch zum Verfassungsrecht. Organisatorische Maßnahmen der in § 90 Nr. 4 PersVG Berlin genannten oder vergleichbarer Art sind ohne Verletzung des demokratischen Prinzips der Mitbestimmung des Personalrates nur in der Weise zugänglich, dass auf der letzten Stufe die Entscheidung der Einigungsstelle den Charakter einer Empfehlung an die oberste Dienstbehörde hat (vgl. Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 24. Mai 1995 – 2 BvF 1/92 -, juris Rn. 148 und BVerfGE 93, 37 ff., 73). Das in § 44 Halbs. 2 PersVG Berlin normierte absolute Vetorecht des Personalrates ist unter dem Gesichtspunkt des demokratischen Prinzips im Ergebnis nur dann unbedenklich, wenn es auf den speziellen Schutz von Personen mit personalvertretungsrechtlichen Funktionen beschränkt bleibt. Dies ist nicht der Fall, wenn sich das Vetorecht des Personalrates in der Weise auswirkt, dass organisatorische Entscheidungen außer Vollzug gesetzt werden, die die zuständige Dienststelle kraft ihrer nach Verfassung und Gesetz zustehenden Organisationsgewalt getroffen hat.
Es mögen die vom Antragsteller gegen diese Rechtsprechung angeführten Fälle denkbar sein, in denen eine Dienststellenleitung einem Personalratsmitglied und Referatsleiter durch eine als Organisationsmaßnahme getarnte Maßnahme alle wesentlichen Aufgaben entzieht, und damit den beruflichen Status des Personalratsmitglieds und zugleich die Arbeit der Personalvertretung beeinträchtigt. Praktisch dürfte ein solcher Fall allerdings schon angesichts des damit verbundenen Aufwands einer geänderten Geschäftsverteilung für das abgebende und das aufnehmende Referat und die dort beschäftigten Mitarbeiter kaum werden. Jedenfalls müsste, damit eine Abgrenzung zu einem verfassungswidrigen Vetorecht bei Organisationsmaßnahmen möglich bleibt, bei einer mehrere Referate bzw. Beschäftigte betreffenden Maßnahme eine Benachteiligungsabsicht gerade das Personalratsmitglied betreffend festzustellen sein. Daran aber fehlt es hier unstreitig.
2. Unterstellt, entgegen den vorstehenden Ausführungen wäre die Umorganisation des Referats vom Schutzbereich des § 44 PersVG Berlin erfasst, hätte der Antrag gleichwohl keinen Erfolg. Denn die Zuständigkeitsverlagerung erreichte, soweit sie den Referatsleiter K… betrifft, nicht das für die Übertragung eines anderen Arbeitsgebietes erforderliche Ausmaß.
Mit dem Begriff des Arbeitsgebietes werden Inhalt der Arbeitsaufgabe, Art der Tätigkeit und Einordnung in den Arbeitsablauf des Betriebes umschrieben. Das Arbeitsgebiet ist dabei sowohl durch den räumlichen Bezug als auch durch Inhalt und Funktion der Arbeitsaufgabe bestimmt. Die Zuweisung eines anderen Arbeitsgebietes liegt vor, wenn sich das Gesamtbild der bisherigen Tätigkeit des Beschäftigten so verändert hat, dass die neue Tätigkeit sich vom Standpunkt eines mit den dienstlichen Verhältnissen vertrauten Beobachters als eine „andere” darstellt. Dafür genügt es, dass der Beschäftigte lediglich örtlich an einen anderen Arbeitsplatz innerhalb derselben Dienststelle wechselt, ohne dass sich seine Tätigkeit nach Art oder Inhalt der Aufgabe ändert, ebenso wie eine Änderung der inhaltlich-funktionalen Arbeitsaufgabe ohne Ortswechsel ausreicht, wenn sich das Gesamtbild der Tätigkeit ändert. Ob sich das im Einzelfall so verhält, ergibt ein Vergleich der bisherigen Aufgaben mit den neuen Obliegenheiten (vgl. Beschluss des Senats vom 29. Oktober 2008 – OVG 60 PV 13.07 – S. 8 und 9 des BA). Das hat das Verwaltungsgericht seiner Entscheidung zu Grunde gelegt und ist zwischen den Verfahrensbeteiligten zu Recht nicht im Streit.
In der Verringerung der Zahl der (formal) zu erfassenden Pflichtexemplare liegt keine Übertragung eines anderen Arbeitsgebietes in dem beschriebenen Sinne. Zwar kann auch die Reduzierung der Zuständigkeit, der zugewiesenen Mitarbeiter oder des Arbeitsumfangs die Übertragung eines anderen Arbeitsgebietes darstellen. Im Fall von Herrn K… aber fehlt es an einer Änderung des Gesamtbildes der Tätigkeit, m.a.W., die neue Tätigkeit stellt sich vom Standpunkt eines mit den dienstlichen Verhältnissen vertrauten Beobachters nicht als eine „andere” dar.
Ist von einer Zuständigkeitsverlagerung nicht nur ein Dienstposten, sondern ein ganzes Referat betroffen, ist zur Feststellung, ob die Änderung das notwendige Ausmaß erreicht, die Änderung im Referat insgesamt und nicht nur in Bezug auf den Referatsleiter zu betrachten. Denn die eigene Arbeit bestimmt der Referatsleiter – abgesehen von den 30% der Arbeitszeit für Publikumsdienste – in der Weise selbst, dass er nach Bedarf entscheidet, bei welchen der ihm durch Geschäftsverteilungsplan zugewiesenen Tätigkeiten er Schwerpunkte setzt, ob er im Wesentlichen die organisatorischen und Leitungsaufgaben übernimmt (Planung, Durchführung, Weiterentwicklung und Überwachung aller Arbeitsabläufe; Verteilung der Arbeiten mit Prioritätensetzung; Sammlung und Regelung organisatorischer Fragen; Einarbeitung neuer Mitarbeiter/innen; Erstellen gruppeninterner Arbeitsmaterialien; Dienstplan- und Urlaubskoordinierung; Betreuung und Zuweisung von Praktikant/innen; Sichtung neuer Verlage und Kontaktarbeit; Mitarbeit in bibliothekarischen Gremien) oder ob er bei gleichzeitiger Delegierung eines Teils der Leitungsaufgaben auch Tätigkeiten der Beschaffung, Erschließung und Präsentation von Pflichtexemplaren aller Publikationsformen als „Sachbearbeiter“ übernimmt, ob er sich dabei nur auf die schwierigen Fälle beschränkt oder ob er je nach Arbeitsanfall auch Routinearbeit übernimmt. Die Zeitanteile seiner Arbeit stimmen somit nicht mit den Zeitanteilen der Arbeit des Referats 4D insgesamt überein. So könnte der Referatsleiter entscheiden, überhaupt keine Formalerfassungen von Pflichtexemplaren selbst vorzunehmen, sondern neben der Leitungstätigkeit z.B. nur die Anmahnung der Pflichtexemplare und das Betreiben der Ordnungswidrigkeitsverfahren zu übernehmen. In diesem Fall wäre der Entzug dieser Tätigkeit ohne jeden Einfluss auf seine Arbeit. Es kann für die Anwendung von § 44 Halbs. 2 PersVG Berlin aber nicht auf die zufällige Arbeitsaufteilung innerhalb des Referats ankommen.
Dagegen lässt sich nicht einwenden, bei einem Entzug der Formalerfassung der Pflichtexemplare würden sich auch die Leitungsaufgaben des Referatsleiters ändern, weil die Planung, Durchführung, Weiterentwicklung und Überwachung aller Arbeitsabläufe, die Verteilung der Arbeiten mit Prioritätensetzung, die Sammlung und Regelung organisatorischer Fragen, die Einarbeitung neuer Mitarbeiter/innen, das Erstellen gruppeninterner Arbeitsmaterialien dann jeweils andere Gegenstände beträfen. Denn das ließe im konkreten Fall außer Acht, dass dem Referat 4D unstreitig ein – wenn auch geringerer – Anteil an der Formalerschließung der Pflichtexemplare verbleibt, was zugleich den Erhalt der diesbezüglichen Leitungsaufgaben beim Referatsleiter bedeutet.
Nimmt man die Zuständigkeit des Referats als Ganzes in den Blick, lässt sich eine Übertragung eines anderen Arbeitsgebietes ebenfalls nicht feststellen.
Die Formalerfassung macht nur einen Teil der Zuständigkeit des Referats bei der Durchführung des Pflichtexemplargesetzes aus. Daneben fallen unverändert in die Zuständigkeit des Referats 4D die „Beschaffung“ der Pflichtexemplare, also die Anmahnung unterlassener Ablieferungen, gegebenenfalls das Betreiben von Ordnungswidrigkeitsverfahren und die materielle Erschließung aller Pflichtexemplare, d.h. die Entscheidung, in welches Fachgebiet das Medium gehört. Stellt man außerdem in Rechnung, dass der Bibliothekarische Auskunftsdienst unverändert 30% der Tätigkeiten aller Mitarbeiter des Referats umfasst, und dass innerhalb der verbleibenden 70% der Tätigkeiten aller Mitarbeiter des Referats die Zahl der formal zu erfassenden Pflichtexemplare von 12.434 Exemplaren (2015) um 7.492 auf 4.942 Exemplare (2016) – die zuletzt vom Antragsteller genannten Zahlen für das erste Quartal 2018 sind demgegenüber schon wegen des kurzen Zeitraums der Zählung weniger aussagekräftig – gesunken ist, was annähernd einer Verminderung um 3/5 gleichkommt, entspräche dies unter Außerachtlassung aller anderen Tätigkeiten einer Reduzierung um 42% aller Tätigkeiten. Da nur bei einer Arbeitsaufgabe von mehreren die Menge der Arbeit reduziert worden ist und diese Änderung bei Einbeziehung der weiteren, unverändert gebliebenen Aufgaben geschätzt (vgl. § 287 Abs. 2 ZPO) nicht mehr als ¼ der Gesamttätigkeit des Referats ausmacht, stellt sich die Tätigkeit nach der Umstrukturierung insgesamt nicht als eine „andere“ dar. Dem entspricht die mit der Änderung der Zuständigkeit verbundene Stellenreduzierung. Selbst wenn man zugunsten des Antragstellers von dessen Zahlen der dem Referat 4D zugewiesenen Stellen bzw. Beschäftigungspositionen ausgeht, sind von 7,5 Stellen bzw. Beschäftigungspositionen 1,5 Stellen bzw. Beschäftigungspositionen weggefallen bzw. verlagert worden, was einer Reduzierung um etwas weniger als ¼ entspricht.
Entgegen dem Vortrag des Antragstellers sind dem Referat 4D bzw. ihrem Leiter keine neuen Aufgaben zugewiesen worden. Die Prüfung einer möglichen Ausweitung der bestehenden Pflichtexemplarregelung im Land Berlin auf eBooks und andere online-Publizistik, die Vorarbeit für die Einpflege der Medien, wie das Notieren von Datensatznummern auf sogenannten Umlaufstreifen nebst Kontenzuweisung und Eintragung anderer Daten, gehörten auch schon zuvor zu den Aufgaben des Referats („Planung, Durchführung, Weiterentwicklung und Überwachung der Arbeitsabläufe“ und „Beschaffung, Erschließung und Präsentation von Pflichtexemplaren aller Publikationsformen“).
Die mit der Umstrukturierung verbundenen räumlichen Änderungen sind vom Antragsteller nicht als eine Änderung des Arbeitsgebietes thematisiert worden.
Die Rechtsbeschwerde war mangels Zulassungsgrundes nicht zu eröffnen.
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