Gericht: Bayerischer Verfassungsgerichtshof
Entscheidungsdatum: 21.10.1976
Aktenzeichen: Vf. 10-VII-75
Entscheidungsart: Entscheidung
eigenes Abstract: Für eine Laufbahn im höheren Bibliotheksdienst in Bayern ist eine Promotion Voraussetzung. Diese Regelung verstößt nach Ansicht des Antragsstellers gegen den Gleichheitssatz, Art. 118 Abs.1 der Bayrischen Vefassung (BV), da das Promotionserfordernis bei Bewerbern mit naturwissenschaftlichem und geisteswissenschaftlichem Studium unterschiedlich geregelt ist. Ferner liege auch ein Verstoß gegen das Recht der Handlungsfreiheit vor, Art. 101 BV, denn durch die Promotionsregelung werde die Freiheit der Berufswahl eingeschränkt. Der Antrag wurde abgewiesen.
Leitsatz
Die Promotion als beamtenrechtliche Zulassungsvoraussetzung für den höheren Bibliotheksdienst an wissenschaftlichen Bibliotheken in Bayern im Bereich geisteswissenschaftlicher Studienrichtungen ist mit der Bayerischen Verfassung vereinbar.
Gründe
I. Das Bayer Staatsministerium für Unterricht und Kultus hat am 13.7.1967 im Einvernehmen mit dem Bayer Staatsministerium der Finanzen und dem Landespersonalausschuß eine Zulassungsordnung, Ausbildungsordnung und Prüfungsordnung für den höheren Bibliotheksdienst bei den öffentlichen wissenschaftlichen Bibliotheken in Bayern (im folgenden: Ausbildungsordnung und Prüfungsordnung – BiblZAPO/hD -) erlassen (GVBl S 395). Nach § 1 Abs 1 Buchst d und e BiblZAPO/hD kann zum Vorbereitungsdienst der Laufbahn des höheren Bibliotheksdienstes bei den wissenschaftlichen Bibliotheken Bayerns zugelassen werden, wer – neben der Erfüllung anderer, in diesem Zusammenhang nicht interessierender Voraussetzungen –
d) eine durch Prüfung abgeschlossene akademische Ausbildung von mindestens sieben Semestern an einer wissenschaftlichen Hochschule der Bundesrepublik oder einer vom Staatsministerium für Unterricht und Kultus als gleichwertig anerkannte Hochschule außerhalb der Bundesrepublik nachweist und
e) promoviert hat. Der Nachweis der Promotion, die noch während des Vorbereitungsdienstes nachgeholt werden kann, ist spätestens bei der Anmeldung zur Anstellungsprüfung zu erbringen.
Nach § 1 Abs 4 BiblZAPO/hD kann von dem Erfordernis der Promotion abgesehen werden, wenn der Bewerber ein Studium der Naturwissenschaften oder Ingenieurwissenschaften an einer Universität oder Technischen Hochschule mit Prädikat abgeschlossen hat und in seinen Studienfächern besondere wissenschaftliche Kenntnisse und Leistungen aufweisen kann.
II.
Der Antragsteller begehrt in erster Linie die Feststellung der Verfassungswidrigkeit des § 1 Abs 1 Buchst e BiblZAPO/hD. Nach seiner Ansicht verstößt die angefochtene Vorschrift vor allem gegen den Gleichheitssatz des Art 118 Abs 1 BV, daneben aber auch gegen das in Art 101 BV gewährleistete Recht der Handlungsfreiheit. Hilfsweise beantragt er, die in § 1 Abs 4 BiblZAPO/hD vorgesehene Regelung zugunsten der Bewerber aus naturwissenschaftlichen Fachbereichen wegen Verfassungsverstoßes für nichtig zu erklären.
Zur Begründung führt der Antragsteller im Wesentlichen aus:
Sinn und Zweck der angegriffenen Bestimmung könne nur sein, den wissenschaftlichen Charakter des höheren Bibliotheksdienstes zu gewährleisten. Wer zum Vorbereitungsdienst für diesen Dienst zugelassen werden wolle, solle seine Fähigkeit zu selbständiger wissenschaftlicher Arbeit nachweisen. Dieser Nachweis sei zwar lange Zeit durch die Promotion erbracht worden. Die Überfüllung der Hochschulen mit Studierenden während der vergangenen fünfzehn Jahre habe jedoch dazu geführt, daß die früher bestehende Promotionsfreiheit heute nur noch in einigen Fachbereichen, zB der Medizin, fortbestehe, während sie in anderen Fachbereichen, zB den Rechtswissenschaften, so stark habe eingeschränkt werden müssen, daß von ihr praktisch nichts mehr übrig geblieben sei. An den juristischen Fakultäten werde zur Promotion nur zugelassen, wer die erste juristische Staatsprüfung mit einer sogenannten Promotionsnote bestanden habe. Diese Note sei an den bayerischen Universitäten so hoch angesetzt, daß sie von einem ganz überwiegenden Teil der Prüflinge, die die erste juristische Staatsprüfung bestanden hätten, nicht erreicht werde. Daraus folge, daß die angefochtene Vorschrift ihren einzigen Zweck, eine gewisse Wissenschaftlichkeit des Berufscharakters zu wahren, im Zuge der veränderten Verhältnisse nicht mehr erreichen könne. Sie sei heute zu einer sachlich nicht mehr einleuchtenden, inadäquaten, unvernünftigen und somit willkürlichen Regelung geworden und verstoße deshalb gegen den Gleichheitssatz.
Das nach der angegriffenen Vorschrift für Bewerber mit einem Studium auf dem Gebiet der Geisteswissenschaften ausnahmslos geltende Erfordernis der Promotion komme nicht zuletzt einer durch nichts gerechtfertigten Berufsaufnahmeregelung nahe und schränke deshalb auch die durch Art 101 BV gewährleistete Handlungsfreiheit – im gegebenen Falle die Freiheit der Berufswahl – in verfassungswidriger Weise ein.
III.
Dem Bayer Landtag, dem Bayer Senat und der Bayer Staatsregierung ist nach Art 53 Abs 3 VfGHG Gelegenheit zur Äußerung gegeben worden.
1. Der Landtag und der Senat haben beschlossen, sich an dem Verfahren nicht zu beteiligen.
2. Die Staatsregierung bezeichnet die Popularklage zwar als zulässig, hält sie jedoch für unbegründet. Sie trägt im wesentlichen vor:.
Der Bibliothekar des höheren Dienstes bei den wissenschaftlichen Bibliotheken habe heute als Fachreferent die Qualität der zu beschaffenden wissenschaftlichen Literatur zu beurteilen sowie wissenschaftlich arbeitende Personen (Professoren, Assistenten) bei Habilitation, Promotion, Diplomarbeit usw bibliographisch-bibliothekarisch zu beraten und mit ihnen zusammenzuarbeiten. Auch der qualifizierte Auskunftsdienst führe den Bibliothekar mit diesem Personenkreis zusammen. Der Bibliothekar des höheren Dienstes sollte daher wenigstens einmal in seinem Leben selbst ein wissenschaftliches Werk abgefaßt und bis zur Publikation gebracht haben, um die Bedürfnisse dieses Benutzerkreises aus eigener Erfahrung beurteilen zu können. Der Nachweis einer wissenschaftlichen Leistung werde aber im Bereich der Universität und damit der Universitätsbibliothek durch die Promotion erbracht. Es sei daher verständlich, daß sowohl Professoren als auch Assistenten im allgemeinen geneigt seien, nur den promovierten Bibliothekar als vollwertigen Gesprächspartner zu akzeptieren. Eine derartige Bereitschaft zur Zusammenarbeit sei aber bei der neuen Struktur der Universitäten auf Grund des Bayer Hochschulgesetzes von 1973 unerläßlich, weil in den Fachbereichen nunmehr Bibliothekare und Lehrpersonen ständig zusammenarbeiten müßten.
Im übrigen müsse der Zugang zu einer Laufbahn, für die sich Akademiker aus den verschiedensten Studienrichtungen bewerben könnten und auch benötigt würden, für alle Bewerber in gleicher Weise geregelt sein, um einerseits einen einigermaßen einheitlichen Beurteilungsmaßstab zu haben, andererseits die Chancengleichheit zu gewährleisten. Wenn demgegenüber vom Antragsteller angeführt werde, daß die Voraussetzungen für die Promotion an den Hochschulen und in den Studienrichtungen verschieden seien, so läge wohl hierin der Ansatzpunkt für eine Angleichung der Promotionsordnungen. Dem Verordnungsgeber könne nicht zugemutet werden, die sachlich gerechtfertigten Zulassungsvoraussetzungen für eine Fachlaufbahn auf die Gegebenheiten der einzelnen Hochschulen und Fachbereiche auszurichten.
Eine Erstreckung der Ausnahmeregelung, wie sie für Bewerber aus naturwissenschaftlichen Fachrichtungen bestehe, auf Bewerber mit geisteswissenschaftlichen Studienrichtungen wäre zwar theoretisch denkbar. Der Gleichheitssatz sei aber nicht schon deshalb verletzt, weil der Verordnungsgeber von einer Differenzierung abgesehen habe, die er hätte vornehmen dürfen. Im übrigen habe die Ausnahmeregelung in § 1 Abs 4 BiblZAPO/hD – abgesehen davon, daß die Bewerber aus einem wissenschaftlichen oder technischen Bereich besondere Voraussetzungen in Form von wissenschaftlichen Kenntnissen und Leistungen nachweisen müßten – sachliche Gründe. Die im Bereich der Naturwissenschaften im Zusammenhang mit einer Promotion zu erbringenden Leistungen (Versuchsreihen und dgl) brächten in aller Regel keine für die bibliothekarische Tätigkeit verwertbaren Voraussetzungen. Es könnte deshalb in diesen Sonderfällen tatsächlich willkürlich sein, wenn man von entsprechenden Bewerbern ausnahmslos eine – in der Regel mehrere Jahre in Anspruch nehmende – Promotionsarbeit verlangen würde, obwohl eine solche Arbeit für den höheren Bibliotheksdienst keinen unmittelbaren Nutzen habe.
Im Ergebnis sei demnach festzuhalten, daß das Erfordernis der Promotion nicht gegen den Gleichheitssatz verstoße, sondern im Gegenteil gewährleiste, daß im Sinne von Art 94 Abs 2 Satz 1 BV die geeignetsten Bewerber anhand eines objektiven Leistungsnachweises ausgewählt werden könnten.
IV.
1. a) Nach Art 98 Satz 4 BV hat der Verfassungsgerichtshof Gesetze und Verordnungen für nichtig zu erklären, die ein Grundrecht verfassungswidrig einschränken. Die Verfassungswidrigkeit kann jedermann durch Beschwerde (Popularklage) beim Verfassungsgerichtshof geltend machen (Art 53 Abs 1 Satz 1 VfGHG).
Gesetze und Verordnungen sind alle Rechtsvorschriften des bayerischen Landesrechts (Art 53 Abs 1 Satz 2 VfGHG). Hierunter fällt auch die angefochtene Regelung der Zulassungsordnung, Ausbildungsordnung und Prüfungsordnung für den höheren Bibliotheksdienst bei den öffentlichen wissenschaftlichen Bibliotheken in Bayern vom 13.7.1967 (im folgenden: Ausbildungsordnung und Prüfungsordnung – BiblZAPO/hD). Sie bestimmt für jedermann, der zum Vorbereitungsdienst der Laufbahn des höheren Bibliotheksdienstes bei den wissenschaftlichen Bibliotheken Bayerns zugelassen werden will, daß er promoviert sein muß (§ 1 Abs 1 BiblZAPO/hD). Daß die Gesamtheit der Bürger von der angefochtenen Norm betroffen wird, ist für die Rechtsnormqualität einer Vorschrift nicht erforderlich; es genügt, daß sie für eine nach abstrakten Merkmalen umschriebene Personengruppe verbindlich ist (VerfGH 20,1/4; 24,152/155f).
b) Der Antragsteller beantragt, den § 1 Abs 1 Buchst e BiblZAPO/hD für verfassungswidrig zu erklären. Er wendet sich vor allem gegen das in dieser Bestimmung generell normierte Erfordernis der Promotion als Zulassungsvoraussetzung für den höheren Bibliotheksdienst. Hilfsweise beantragt er, auch die Ausnahmeregelung des § 1 Abs 4 BiblZAPO/hD für verfassungswidrig und nichtig zu erklären, wonach von dem Erfordernis der Promotion unter gewissen Voraussetzungen zwar bei Bewerbern mit einem Studium der Naturwissenschaften oder Ingenieurwissenschaften abgesehen werden kann, nicht dagegen bei Bewerbern mit geisteswissenschaftlichem Studium, insbesondere bei Juristen. Der Zulässigkeit der Popularklage steht insoweit nicht entgegen, daß der Antragsteller nicht einen ersatzlosen Wegfall dieser angefochtenen Regelung anstrebt, sondern geltend macht, der Verordnungsgeber habe unter Verletzung des Gleichheitssatzes die Ausnahmeregelung nicht auch auf die Bewerber mit geisteswissenschaftlichem Studium erstreckt. Die damit beanstandete Unterlassung des Verordnungsgebers kann Gegenstand einer Popularklage sein (vgl VerfGH 27,172/176 mit weiteren Nachweisen).
Die prozessualen Voraussetzungen des Art 98 Satz 4 BV und des Art 53 Abs 1 VfGHG sind somit erfüllt.
2. Der Verfassungsgerichtshof hat daher zu untersuchen, ob die angegriffene Zulassungsregelung Grundrechte verfassungswidrig einschränkt. Käme er dabei zu der Überzeugung, daß sie aus anderen Gründen – wegen Verstoßes gegen Normen, die keine Grundrechte verbürgen – mit der Bayerischen Verfassung nicht vereinbar ist, so hätte er dies nach seiner ständigen Rechtsprechung bei der Entscheidung zu berücksichtigen (VerfGH 26,48/56 mit weiteren Nachweisen).
V.
Die Popularklage ist unbegründet.
1. Im Rahmen der Sachprüfung ist vorweg zu untersuchen, ob die angefochtene Regelung in der Ausbildungsordnung und Prüfungsordnung auf einer gültigen und ausreichenden Ermächtigungsgrundlage beruht. Fehlte eine solche, so verstieße sie gegen den Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit (Art 3 BV) und wäre schon aus diesem Grunde nichtig, ohne daß es noch darauf ankäme, ob durch sie in der Bayerischen Verfassung verbürgte Grundrechte verfassungswidrig eingeschränkt werden (VerfGH 26,48/59 mit weiteren Nachweisen; 28,1/3).
Die Zulassungsordnung, Ausbildungsordnung und Prüfungsordnung für den höheren Bibliotheksdienst bei den öffentlichen wissenschaftlichen Bibliotheken in Bayern führt eingangs als Rechtsgrundlagen an Art 19 Abs 2, Art 28 Abs 2, Art 115 Abs 2 und Art 117 Abs 3 des Bayer Beamtengesetzes (BayBG) idF der Bekanntmachung vom 20.12.1966 (GVBl 1967 S 153), den § 23 der Verordnung über die Laufbahnen der bayerischen Beamten (Laufbahnverordnung – LbV) vom 17.10.1962 (GVBl S 251, ber S 290) und den § 38 der Allgemeinen Prüfungsordnung (APO) vom 17.10.1962 (GVBl S 261).
Die vom Antragsteller angefochtenen Regelungen in § 1 Abs 1 Buchst e und § 1 Abs 4 BiblZAPO/hD betreffen besondere Zulassungsvoraussetzungen zum Vorbereitungsdienst der Laufbahn des höheren Bibliotheksdienstes bei den wissenschaftlichen Bibliotheken in Bayern. Als Rechtsgrundlage dieser vom Bayer Staatsministerium für Unterricht und Kultus im Einvernehmen mit dem Bayer Staatsministerium der Finanzen und dem Landespersonalausschuss erlassenen Vorschriften kommen Art 19 Abs 2 BayBG und § 23 Abs 2 LbV in Betracht. Nach Art 19 Abs 2 BayBG können die Staatsministerien im Einvernehmen mit dem Staatsministerium der Finanzen und dem Landespersonalausschuß Vorschriften über die Zulassung zu einer Laufbahn und die Ausbildung erlassen. In einer Verordnung nach Art 19 Abs 2 BayBG kann entsprechend den besonderen Erfordernissen der einzelnen Laufbahn ua auch über die Mindestanforderungen in der Vorbildung (Art 26 BayBG) hinausgegangen werden. Grundlage für die als Rechtsverordnung ergangene Zulassungsregelung in § 1 BiblZAPO/hD ist somit der Art 19 Abs 2 BayBG iVm § 23 Abs 2 LbV, weil über die allgemeinen Vorbildungsvoraussetzungen für die Laufbahngruppe des höheren Dienstes (vgl Art 26 Abs 1 Nrn 1 und 2 BayBG) hinausgehend für die Zulassung zum Vorbereitungsdienst der Laufbahn des höheren Bibliotheksdienstes nach § 1 Abs 1 Buchst e BiblZAPO/hD noch die Promotion gefordert wird.
Zwar sind nunmehr in der Verordnung über die Beamten in Laufbahnen besonderer Fachrichtungen im gehobenen und höheren Dienst vom 31.7.1974 (GVBl S 438) für bestimmte, sich aus der Anlage 1 zu § 2 Abs 1 dieser Verordnung ergebende Fachrichtungen besondere Laufbahnvorschriften erlassen worden. Hierdurch werden in erster Linie die für beamtenrechtliche Ausbildungsformen und Prüfungen weniger geeigneten Laufbahnen wissenschaftlichen oder künstlerischen Einschlags erfaßt (vgl Weiß-Niedermaier-Summer, Bayer Beamtengesetz – 1971 – Erl 2 zu Art 28; Leusser-Gerner-Kruis, Bayer Beamtengesetz – 2. Aufl 1970 – Erl 1b zu Art 28). § 2 Abs 2 dieser Verordnung bestimmt jedoch ausdrücklich, daß die besonderen Vorschriften über die Zulassung zu einer Laufbahn und die Ausbildung (Art 19 Abs 2 BayBG) unberührt bleiben. Schon deshalb kann aus dem Umstand, daß der höhere Bibliotheksdienst in der Anlage 1 zu § 2 Abs 1 dieser Verordnung nicht aufgeführt ist, nicht gefolgert werden, daß diese Zulassungsordnung, Ausbildungsordnung und Prüfungsordnung mit Inkrafttreten der Verordnung vom 31.7.1974 (1.8.1974) aufgehoben worden wäre.
Für die von dem Antragsteller angefochtene besondere Zulassungsvoraussetzung der Promotion für die Aufnahme in den Vorbereitungsdienst für den höheren Bibliotheksdienst in Bayern findet sich daher in Art 19 Abs 2 BayBG iVm § 23 Abs 2 LbV eine ausreichende Ermächtigungsgrundlage.
2. a) Der Antragsteller ist der Auffassung, die Promotion als besondere Zulassungsvoraussetzung in § 1 Abs 1 Buchst e BiblZAPO/hD sei jedenfalls nach heutiger Betrachtung zu einer inadäquaten, nicht mehr einleuchtenden und damit willkürlichen Regelung geworden. Ihren Zweck, die Wissenschaftlichkeit des Berufs des höheren Bibliotheksdienstes zu wahren, könne die Vorschrift nicht mehr erreichen.
Der Antragsteller rügt damit eine Verletzung des im Gleichheitssatz verbürgten Willkürverbots. Der Gleichheitssatz, der auch den Gesetzgeber und den Verordnungsgeber bindet, untersagt, gleichliegende Sachverhalte, die aus der Natur der Sache und unter dem Gesichtspunkt der Gerechtigkeit klar eine gleichartige Regelung erfordern, ungleich zu behandeln; dagegen ist wesentlich Ungleiches nach seiner Eigenart verschieden zu regeln. Er verlangt keine schematische Gleichbehandlung, sondern läßt Differenzierungen zu, die durch sachliche Erwägungen gerechtfertigt sind. Er verbietet Willkür. Es bleibt aber dem Ermessen des Gesetzgebers und – im Rahmen der Ermächtigung – des Verordnungsgebers überlassen, zu entscheiden, in welcher Weise dem allgemeinen Gedanken der Angemessenheit, Billigkeit und Zweckmäßigkeit Rechnung zu tragen ist. Nur wenn für die getroffene Regelung jeder sachlich einleuchtende Grund fehlt, ist der Gleichheitssatz verletzt (VerfGH 23,200/212; 25,21/25).
Die Frage, ob eine schlechthin unzweckmäßige oder untaugliche Norm schon aus diesem Grund gegen den Gleichheitssatz verstößt (vgl BVerfGE 30,250/262ff), kann hier dahinstehen; jedenfalls läßt sich auch nach heutiger Sicht nicht sagen, daß das Zulassungserfordernis der Promotion für den höheren Bibliotheksdienst bei den öffentlichen wissenschaftlichen Bibliotheken in Bayern im Bereich der geisteswissenschaftlichen Studienrichtungen jedes einleuchtenden Grundes entbehrte und den Zweck dieser Vorschrift, nämlich die wissenschaftliche Arbeitsweise der Bewerber unter Beweis zu stellen, nicht oder nicht mehr erreichen könnte. Dabei ist einmal zu berücksichtigen, daß die Bewerber für den höheren Bibliotheksdienst den verschiedensten Fachrichtungen entnommen werden, darunter auch solchen, die keine Hochschulabschlußprüfung ablegen. Eine materielle Vergleichbarkeit der subjektiven Eignungsvoraussetzungen bietet insoweit am ehesten noch die Promotion, die in ihrem schriftlichen Teil die Abfassung einer wissenschaftlichen Arbeit über ein bestimmtes Fachgebiet fordert. Zum anderen erbringt die Promotion – auch wenn man die seitens der Staatsregierung insoweit ins Feld geführten Argumente nicht uneingeschränkt teilt – angesichts der heute zu beobachtenden starken Ausrichtung gewisser Fachbereiche zu fachbezogenen Ausbildungsstätten einen erkennbaren und beurteilbaren Nachweis über die Befähigung zu wissenschaftlicher Arbeitsweise. Das allein sind aber schon ausreichende Gründe, die die Regelung jedenfalls nicht als unsachlich, jedes einleuchtenden Grundes entbehrend und damit willkürlich erscheinen lassen.
b) § 1 Abs 1 Buchst e BiblZAPO/hD eine besondere Zulassungsvoraussetzung und damit eine Berufszugangsregelung für die Laufbahn des höheren Bibliotheksdienstes. Anders als möglicherweise bei den in der Bundesrepublik bestehenden Bibliotheks-Lehrinstituten in Köln, Frankfurt und Stuttgart handelt es sich hier nicht um eine allgemeine Ausbildungsstätte, sondern um die Zulassung zu einer Laufbahn der Laufbahngruppe des höheren Dienstes im Sinne des bayerischen Beamtenrechts und Laufbahnrechts (Art 19 Abs 2, Art 20, 22 und 26 BayBG, § 23 LbV). Der Antragsteller sieht in dem besonderen Zulassungserfordernis der Promotion zugleich eine Berufsaufnahmebeschränkung, die das Grundrecht der Handlungsfreiheit (Art 101 BV) unzulässig einschränke.
Art 101 BV gewährleistet die allgemeine Handlungsfreiheit nur innerhalb der Schranken der Gesetze im materiellen Sinn (VerfGH 19,35/40; 25,51; VerfGHE vom 28.7.1976 Vf.8-VII-75 S 16). Die Befugnis des Gesetzgebers – und im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung des Verordnungsgebers -, das Grundrecht der Handlungsfreiheit einzuschränken, ist allerdings nicht unbegrenzt. Der Wesensgehalt des Grundrechts darf nicht angetastet werden. Je mehr ein gesetzlicher Eingriff elementare Äußerungen der Handlungsfreiheit berührt, um so sorgfältiger müssen die zur Rechtfertigung vorgebrachten Gründe gegen den grundsätzlichen Freiheitsanspruch des Bürgers abgewogen werden (VerfGH 28,24/39; Meder, Die Verfassung des Freistaates Bayern – 1971 – RdNr 7 zu Art 101 BV).
Der Wesensgehalt des Grundrechts der Handlungsfreiheit wird durch subjektive Zulassungsvoraussetzungen, die den Nachweis einer bestehenden Sachkunde für die Aufnahme in den Vorbereitungsdienst erbringen sollen, grundsätzlich nicht verletzt. Etwas anderes könnte dann gelten, wenn die Handlungsfreiheit unter Verletzung des Übermaßverbotes unzumutbar eingeschränkt würde, etwa wenn der geforderte Nachweis der Promotion außer Verhältnis zu dem angestrebten Zweck der ordnungsmäßigen Erfüllung der künftigen beruflichen Tätigkeit stünde. Eine solche Feststellung läßt sich hier nicht treffen. Der Bewerber für den höheren Bibliotheksdienst erbringt durch die Promotion den Nachweis einer Befähigung zu wissenschaftlicher Arbeitsweise und zeigt damit, daß er sich auf einem bestimmten Fachgebiet mit der einschlägigen Fachliteratur, ihrer Beschaffung, Erschließung und Zitierweise auseinandergesetzt hat. Der Nachweis der Promotion im Bereich geisteswissenschaftlicher Studienfächer stellt auch keine unzumutbare, übermäßige Belastung der Bewerber dar. Die in bestimmten Fachbereichen – auch im Fachbereich Rechtswissenschaft – bestehenden Erschwerungen für die Ablegung der Promotion reichen hierfür nicht aus. Hierbei darf nicht abgestellt werden auf die Situation des Antragstellers, der die Promotionsvoraussetzungen nach der Promotionsordnung der Universität München im Fachbereich Rechtswissenschaften nicht erfüllt, sondern es ist davon auszugehen, ob es allgemein Bewerbern unzumutbar erschwert ist, diesen Nachweis zu erbringen.
c) Die angefochtene Regelung in § 1 Abs 1 Buchst e BiblZAPO/hD verstößt auch nicht gegen objektive – keine Grundrechte verbürgende – Normen der Bayerischen Verfassung, etwa gegen Art 94 Abs 2 BV. Zwar steht nach Maßgabe dieser Verfassungsnorm jedem Bürger die Möglichkeit offen, als Beamter in den öffentlichen Dienst zu treten. Beschränkungen sind nur unter den in dieser Norm aufgezeigten Gesichtspunkten statthaft (VerfGH 10,76/85; Meder aaO RdNr 4 zu Art 94 BV). Es dürfen insbesondere keine Regelungen getroffen werden, nach denen fachlich befähigte Bewerber beliebig von einem Amt von vornherein ausgeschlossen werden. Besonderheiten gelten im Hinblick auf die Grundsätze der Freiheit der Berufswahl für die Zulassung zu einem Vorbereitungsdienst, mit dem die Aufnahme in das Beamtenverhältnis verbunden ist, der aber nicht ausschließlich der Vorbereitung für den öffentlichen Dienst dient. Wie bereits dargelegt, handelt es sich bei dem Vorbereitungsdienst für den höheren Bibliotheksdienst an den wissenschaftlichen Bibliotheken in Bayern nicht um eine allgemeine Ausbildungsstätte in diesem Sinne. Art 94 Abs 2 BV und Art 33 Abs 1 GG ermöglichen für jene Berufe, die dem öffentlichen Dienst zuzurechnen sind, weithin Sonderregelungen. Das hiernach mögliche Maß an Freiheit der Berufswahl für den einzelnen wird in diesem Bereich durch den gleichen Zugang aller zu den öffentlichen Ämtern bei gleicher Eignung gewährleistet (vgl BVerfGE 7,398; Leibholz-Rinck, Grundgesetz – 5. Aufl 1975 – RdNrn 1 bis 3 zu Art 33 GG). Der für die Aufnahme in den Vorbereitungsdienst geforderte Nachweis der Promotion gilt aber für alle Bewerber aus dem Bereich geisteswissenschaftlicher Studienfächer in gleichem Maße. Damit entfällt ein Verstoß gegen Art 94 Abs 2 BV.
3. Schließlich sieht der Antragsteller in der für Bewerber mit einem Studium der Naturwissenschaften und Ingenieurwissenschaften getroffenen Ausnahmeregelung des § 1 Abs 4 BiblZAPO/hD eine gegenüber Bewerbern mit geisteswissenschaftlichen Studienrichtungen ungerechtfertigte Differenzierung. Er rügt eine Verletzung des Gleichheitssatzes des Art 118 Abs 1 BV, weil seiner Meinung nach insoweit gleichgelagerte Sachverhalte ohne zwingenden Grund eine ungleiche Regelung erfahren hätten.
Nach § 1 Abs 4 BiblZAPO/hD kann für Bewerber aus dem Bereich der naturwissenschaftlichen Studienrichtungen bei der Zulassung zum Vorbereitungsdienst von dem Erfordernis der Promotion abgesehen werden, wenn der Bewerber sein Studium mit Prädikat abgeschlossen hat und in seinen Studienfächern besondere wissenschaftliche Kenntnisse und Leistungen aufweist. Differenzierungen, die durch sachliche Erwägungen gerechtfertigt sind, schließt der Gleichheitssatz nicht aus, denn er fordert keine schematische Gleichbehandlung. In ihrer Stellungnahme hat die Staatsregierung als Gründe für diese Ausnahmeregelung angeführt, daß die Promotion sich in den naturwissenschaftlichen Fachbereichen von jener in den geisteswissenschaftlichen Studienrichtungen unterscheide. Sie erbringe in der Regel nicht den gerade für den höheren Bibliotheksdienst bedeutsamen Nachweis über die Fähigkeit zur Abfassung einer schriftlichen wissenschaftlichen Arbeit; denn hier bestünden die Promotionsleistungen vielfach in technischen Versuchen, die kein Wissen für den Bibliotheksdienst vermitteln könnten. In der mündlichen Verhandlung hat der Vertreter der Staatsregierung diese Gründe dahin ergänzt, daß es auch unter dem Gesichtspunkt der Gewinnung geeigneter Bewerber notwendig gewesen sei, von dem Erfordernis der Promotion in den naturwissenschaftlichen Fachbereichen abzusehen. Wenn der Verordnungsgeber bei den Zulassungsvoraussetzungen für den Vorbereitungsdienst abgestellt hat auf die in den Studienrichtungen der Naturwissenschaften und Geisteswissenschaften bestehenden Unterschiede der Promotion als Eignungsnachweis für den wissenschaftlichen Bibliotheksdienst, und dabei auch dem Gedanken Rechnung getragen hat, seinen Bedarf an Bewerbern zu decken, so ist das nicht unsachlich. Dabei darf nicht außer Betracht bleiben, daß Bewerber der Naturwissenschaften oder Ingenieurwissenschaften zwar von dem Nachweis der Promotion befreit sind, daß sie aber ihr Hochschulstudium – anders als die Bewerber geisteswissenschaftlicher Fachrichtungen (vgl § 1 Abs 1 Buchst d BiblZAPO/hD) – mit Prädikat abgeschlossen haben und in den jeweiligen Studienfächern zusätzlich besondere wissenschaftliche Kenntnisse und Leistungen nachweisen müssen.
Der Antrag war daher abzuweisen.
I.
Der von der Mehrheit vertretenen Auffassung, die Promotion sei als besondere Zulassungsvoraussetzung für den höheren Bibliotheksdienst an wissenschaftlichen Bibliotheken in Bayern im Bereich geisteswissenschaftlicher Studienrichtungen mit dem Gleichheitssatz vereinbar, vermag ich nicht zuzustimmen.
Der Gleichheitssatz ist verletzt, wenn für die getroffene Regelung jeder sachlich einleuchtende Grund fehlt (stRspr, zuletzt VerfGH 25,21/25).
Nach dem für die Laufbahnen des höheren Dienstes in Bayern geltenden Recht besteht ein ausnahmsloses Erfordernis der Promotion allein für die Bewerber des höheren Dienstes an wissenschaftlichen Bibliotheken, und zwar auch nur insoweit, als die Bewerber aus einem Fachbereich der Geisteswissenschaften kommen.
Ein sachlicher Grund für eine derartige Ausnahmeregelung ist nirgends erkennbar.
II.
Zunächst kann der Entscheidung schon im Ausgangspunkt nicht beigetreten werden, als sie – dem Vortrag der Bayer Staatsregierung folgend – die Tätigkeit des höheren Beamten im wissenschaftlichen Bibliotheksdienst als – jedenfalls überwiegend – wissenschaftliche Tätigkeit qualifiziert. Nach den von der Bund-Länder-Kommission für Bildungsplanung und der Bundesanstalt für Arbeit herausgegebenen Informationen für Abiturienten und Absolventen der Fachoberschulen „Studium und Beruf 1972/73“ Abschnitt III Studium der Geisteswissenschaften, Stichwort: 3.1. „Höherer Dienst an wissenschaftlichen Bibliotheken“ liegen die wichtigsten Tätigkeitsbereiche dieses Dienstes in der Auswahl der anzuschaffenden Literatur, ihrer sachlichen Erschließung und in der Information der Benutzer sowie insbesondere in der Leitung einzelner Abteilungen der Bibliothek nach zweckmäßigen Organisationsformen und Arbeitsverfahren einschließlich der Verwendung technischer Hilfsmittel (zB der ADV) und im Personaleinsatz sowie in der Personalführung. Die wissenschaftliche Betätigung, für die die Promotion die unabdingbare Voraussetzung bilden soll, tritt nach dem dort gezeichneten Berufsbild gegenüber der organisatorischen und verwaltenden Tätigkeit in den Hintergrund.
III.
Selbst wenn man jedoch der Argumentation der Staatsregierung folgt und davon ausgeht, daß bei den höheren Beamten des wissenschaftlichen Bibliotheksdienstes die wissenschaftliche Tätigkeit überwiegt, ist das in der angefochtenen Vorschrift normierte ausnahmslose Promotionserfordernis verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigen.
Die von der Staatsregierung für ihre Auffassung gegebene Begründung vermag nicht zu überzeugen. Sie meint, die angefochtene Regelung sei im Hinblick auf die neue Struktur der Universitäten auf Grund des Bayer Hochschulgesetzes von 1973 unerläßlich. Im übrigen müsse der Zugang zu einer Laufbahn, für die sich Akademiker aus den verschiedensten Studienrichtungen bewerben könnten und auch benötigt würden, für alle Bewerber in gleicher Weise geregelt sein, um einerseits einen einigermaßen einheitlichen Beurteilungsmaßstab zu haben, andererseits die Chancengleichheit zu gewährleisten.
Die Struktur der Universitäten auf Grund der neuen Hochschulgesetzgebung zeigt jedoch gerade im Gegenteil, daß kein sachlicher Grund dafür besteht, von den Anwärtern für den wissenschaftlichen Bibliotheksdienst aus geisteswissenschaftlichen Fachbereichen ausnahmslos die Promotion zu verlangen. Das Vorbringen, Professoren wie Assistenten akzeptierten nur den promovierten Bibliothekar als vollwertigen Gesprächspartner, eine solche Bereitschaft zur Zusammenarbeit sei aber auf Grund des Bayer Hochschulgesetzes von 1973 unerläßlich, weil in den Fachbereichen nunmehr Bibliothekare und Lehrpersonen ständig zusammenarbeiten müßten, findet weder im Bayer Hochschulgesetz (BayHSchG) vom 21.12.1973 (GVBl S 679) noch im Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Lehrer und Assistenten an Hochschulen (Hochschullehrergesetz – HSchLG) idF vom 9.10.1974 (GVBl S 766) eine Stütze. Nach Art 13 Abs 2 HSchG kann zum Präsidenten einer Hochschule bestellt werden, wer eine abgeschlossene Hochschulausbildung besitzt und auf Grund einer verantwortlichen beruflichen Tätigkeit von mindestens zehn Jahren an Hochschulen oder wissenschaftlichen Einrichtungen, in der Wirtschaft oder Verwaltung erwarten läßt, daß er den Aufgaben eines Präsidenten gewachsen ist. Zum Kanzler einer Hochschule kann gemäß Art 32 Abs 3 Satz 3 HSchG nur ernannt werden, wer die Befähigung zum Richteramt oder zum höheren Verwaltungsdienst besitzt. Ein Promotionsnachweis wird weder vom Präsidenten noch vom Kanzler einer Hochschule gefordert. Ein sachlicher Grund, warum der höhere Bibliotheksbeamte, der ebensowenig wie der Präsident und der Kanzler einer Hochschule dem Lehrkörper, sondern der Verwaltung zuzuordnen ist, den Nachweis der Promotion erbringen muß, um gegenüber Professoren und Assistenten als vollwertiger Gesprächspartner akzeptiert zu werden, ist deshalb gerade im Hinblick auf die durch das Hochschulgesetz geschaffene Struktur der Hochschulen schlechthin unerfindlich.
Darüber hinaus verlangt der Gesetzgeber nicht nur bei den Beamten des höheren Dienstes der Hochschulverwaltung keine Promotion, sogar bei den dem Lehrkörper zuzurechnenden Bediensteten – Beamte auf Widerruf wie auch auf Lebenszeit, die übrigens ebenso wie die Bibliotheksbeamten aus den verschiedensten Fachbereichen kommen – besteht er nicht ausnahmslos auf dem Erwerb eines akademischen Grades als Zulassungsvoraussetzung bzw Anstellungsvoraussetzung. Schon bei der Ernennung zum wissenschaftlichen Assistenten genügt es gemäß Art 48 Abs 2 HSchLG, wenn der Bewerber an Stelle der – in Abs 1 Nr 3 in erster Linie geforderten – Promotion die Diplomhauptprüfung für Ingenieure oder die Zweite Staatsprüfung für eine Laufbahn des höheren Dienstes mit Erfolg oder die Erste und Zweite Staatsprüfung für das Lehramt an Volksschulen mit mindestens gutem Erfolg abgelegt hat. Nach Art 53 HSchLG können wissenschaftliche Assistenten nach mindestens sechsjähriger Tätigkeit als wissenschaftlicher Assistent unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit zum Akademischen Rat, Akademischen Oberrat oder Oberarzt ernannt werden. Die Promotion wird auch bei diesen mit begrenzten Aufgaben nicht nur in der Hochschulverwaltung, sondern auch in Lehre und Forschung betrauten Inhabern von Dauerstellen (VerfGH 27,166/170) nicht zwingend gefordert. Schließlich soll auch der Ernennung der Oberassistenten und Oberingenieure nach Art 54 HSchLG nur „möglichst“ der Erwerb der ihrem Aufgabengebiet entsprechenden Lehrbefugnis vorausgehen. Das Staatsministerium für Unterricht und Kultus kann hiervon Ausnahmen zulassen. Ein sachlich einleuchtender Grund für ein Promotionserfordernis bei Bewerbern für die Laufbahn des höheren Dienstes an den wissenschaftlichen Bibliotheken kann daher aus dem Hochschullehrergesetz ebensowenig abgeleitet werden wie aus dem Hochschulgesetz. Fachspezifische Aufgaben, die das Promotionserfordernis rechtfertigen könnten, bestehen nicht. An die Bewerber für eine im Hochschulbereich bestehende Verwaltungslaufbahn hinsichtlich der wissenschaftlichen Befähigungsnachweise strengere Anforderungen zu stellen als an die Hochschullehrer, erscheint mir aus keinem sachlichen Grunde gerechtfertigt.
Meines Erachtens ist daher zum mindesten die Regelung des § 1 Abs 4 BiblZAPO/hD wegen Verstoßes gegen den Gleichheitssatz insofern verfassungswidrig, als sie Ausnahmen vom Promotionserfordernis nur bei Bewerbern mit einem Studium der Naturwissenschaften und Ingenieurwissenschaften, nicht aber bei Bewerbern aus geisteswissenschaftlichen Fachbereichen zuläßt.
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